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EU Fit for 55 Plan zu Emissionseinsparung – die erste Schnelleinschätzung

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/ 14. Juli 2021

Was ist das EU Fit for 55?

Fit for 55 benennt das Paket der EU-Kommission, mit dem sie das Klimaziel von -55% der Treibhausgasemissionen gegenüber 1990 erreichen will. Die Kommission um Präsidentin Van der Leyen präsentierte den Plan, der im Rahmen des “Green Deals” ausgearbeitet wurde, heute am 14.07.2021.

Worum geht es?

Der Plan EU Fit for 55 soll vorlegen, wie Europa das neue Ziel erreichen kann. Verschiedenste Maßnahmen, realisiert durch 12 Gesetzesvorschläge, schließen Änderungen in Klimagesetzen und CO2-Bepreisungen (etwa Zertifikatehandel und CO2-Steuern) mit ein. So sollen bis zum Jahr 2030 EU-weit jährlich nur noch maximal 2,1 Mrd. Tonnen CO2-Äquivalent ausgestoßen werden.

Fit for 55: Zielwert bis 2030 um 55% niedriger als 1990

Eines der wohl größten Projekte ist die Änderung des Europäischen Zertifikathandelssystems (ETS). Einerseits präsentierte Van der Leyen die Einführung eines zweiten ETS für die Sektoren Gebäude und Straßenverkehr, andererseits soll das bestehende System auf die Schifffahrt ausgeweitet werden und die Gratis-Zuteilung an Bedingungen geknüpft werden. Das ETS ist eines der Kerninstrumente der EU zur Reduktion der Treibhausgasemmissionen: Ihm unterliegen aktuell rund 45% der europäischen Emissionen. Auch Österreichs Emissionen sind stark an dieses EU-Instrument gekoppelt: Hierzulande werden mehr als ein Drittel der Gesamtemissionen nicht national, sondern durch den ETS reguliert.

Fit for 55: Anteil ETS Emissionen Österreich

Bisher sind die Klimaziele sowie die Konsequenzen bei Nicht-Erreichung der Einsparungsziele dieser beiden Sektoren durch die EU-Lastenteilung geregelt. Die EU-Lastenteilung sieht nationale Emissionsziele vor. Erreicht ein Nationalstaat, zum Beispiel Österreich, seine Ziele innerhalb einer Abrechnungsperiode (aktuell 2020-2030) nicht, müssen Zertifikate von Ländern, die ihre Ziele übererfüllt haben, abgekauft werden. Dieses Vorgehen kann für Klimasünderstaaten mit der Zeit immer teurer werden, wenn einerseits Zertifikate knapper und das Ausmaß der Nicht-Erfüllung der Ziele immer größer wird.

Gebäude und Verkehr machen einen großen Teil der Emissionen in der EU aus: Der Gebäudesektor steuert direkt und indirekt rund 36% der gesamten europäischen Treibhausgasemissionen bei, alleine der Straßenverkehrssektor ein Fünftel (Europäische Kommission 2021). Eine Eingliederung in das ETS soll die Emissionen dieser beiden Sektoren schneller und effektiver senken. Das Emissionshandelssystem ist ein Markt für CO2-Zertifikate, auf dem eine Maximalmenge von Zertifikaten ausgegeben wird. Die Betriebe der inkludierten Sektoren müssen für ihre Anlagen am Ende des Jahres genügend Zertifikate vorweisen. Ist das nicht der Fall, drohen Geldstrafen. So sollen Sektoren zur Reduktion ihrer Emissionen angehalten werden.

Ein weiteres Instrument ist der Carbon Border Adjustment Mechanism (kurz: CBAM), welcher ab 2023 eingeführt werden soll. Darunter versteht man eine CO2-Grenzabgabe bzw. einen CO2-”Zoll” auf ausgewählte importierte Produkte. So sollen Güter, die in Ländern außerhalb der EU, die sich nicht um Emissionen kümmern, produziert werden, entsprechend ihrer CO2-Abdrücke bepreist werden. Ziel davon ist, das sogenannte “Carbon Leakage” zu verhindern: Eine voranschreitende Klimapolitik in der Europäischen Union kann dazu führen, dass Unternehmen ihre Produktionsstätten in Drittländer verlegen, die weniger strenge oder keine CO2-Vorschriften haben. So könnten sie während des Produktionsprozesses CO2-Steuerleistungen bzw. -Maßnahmen umgehen. Werden diese Güter bei Import nicht an inner-europäische Teuerungen angepasst, steigt der Anreiz, die Produktion weiterhin ins Ausland zu verlegen, was den gewünschten Effekt einer Emissionsreduktion stark schmälern würde. Außerdem soll damit die Wettbewerbsfähigkeit gegenüber ausländischen Herstellern gewährleistet werden.

Betroffen sind laut Gesetzesentwurf von 14.07.21 vorerst nur die energieintensivsten Sektoren Zement, Elektrizität, Düngemittel, Eisen, Stahl und Aluminium.

Zusätzlich umfasst der Plan eine Aktualisierung der Energiebesteuerungsrichtlinie. Ihr liegt der Besteuerungsunterschied zwischen Öl/Gas und Elektrizität zugrunde. Derzeit werden weniger Steuern auf fossile Energieträger eingehoben als auf Elektrizität. Dennoch könnte dieser Vorschlag wie schon 2011 an der Zustimmung einiger Mitgliedstaaten scheitern. Außerdem werden Änderungen in verschiedensten Richtlinien forciert: Dazu gehören die Erneuerbaren-Energie-Richtlinie sowie die Energieeffizienz-Richtlinie, die Richtlinie zum Aufbau einer Infrastruktur für alternative Kraftstoffe (mehr E-Ladestationen) und die Überarbeitung der Verordnung zur Festlegung von CO₂-Emissionsnormen für neue Autos und leichte Nutzfahrzeuge.

Was bedeutet eine Integration des Gebäude- & Verkehrssektors in das ETS?

Der Verkehrssektor kann, wie auch der Gebäudesektor auf zwei Arten in das Europäische Zertifikathandelssystem eingegliedert werden: Einerseits könnte das bestehende System einfach auf die zusätzlichen Sektoren ausgeweitet werden. Andererseits könnte ein parallellaufendes System für Verkehr und Gebäude gebildet werden. Im Vorschlag der europäischen Kommission wird letzteres ab dem Jahr 2025 für die Sektoren Straßenverkehr und Gebäude vorgezogen. Die Schifffahrt soll mit einer Übergangsphase in das bestehende System eingegliedert werden.

Die Entscheidung gegen die Integration in das bestehende ETS baut auf der höheren Einsparungs-Effizienz eines eigenen Systems für Straßenverkehr und Gebäude. Würde das bestehende System auf den Verkehrssektor ausgeweitet, heißt das, dass derzeit inkludierte Sektoren wie Wärme- und Energieerzeugung oder energieintensive Industriezweige (Ölraffinerien, Stahlwerke,…) mit dem Verkehrssektor um dieselben CO2-Zertifikate bieten. Eine Analyse des Policy Departments for Economic, Scientific and Quality of Life Policies des Europäischen Parlaments, weist daraufhin, dass der Verkehrssektor höhere Umstiegs- bzw. Treibhausgas-Vermeidungskosten aufweist, als bereits inkludierte Sektoren. Sofern sich der Zertifikatshandelspreis weiterhin über alle Sektoren kumuliert bildet, würde damit der Preis auch für alle Sektoren ansteigen, da die Vermeidungskosten im Verkehr besonders hoch sind und den Gesamtpreis so nach oben drücken. Damit wären die Emissionsreduktionen im Verkehrssektor jedoch trotzdem äußert gering, da der Zertifikatspreis mit großer Wahrscheinlichkeit unter den tatsächlichen Vermeidungskosten im Verkehr bleibt und so ein Anreiz fehlt, viel CO2 einzusparen. Bei einem aktuellen Zertifikatspreis von rund EUR 40-45 pro Tonne CO2 würde dieses System beispielsweise den Benzinpreis um 10-12 Cent pro Liter erhöhen. Das Europäische Parlament schätzt diese Preissteigerung als zu gering ein, um große Lenkungseffekte zu erzielen (European Parliament 2021).

Ein separates System wird mit zukünftig höheren CO2-Preisen für die Sektoren Straßenverkehr und Gebäude verbunden. Eine Schätzung ergibt einen Preisanstieg auf bis zu EUR 180 pro Tonne CO2 (2015 Preise) innerhalb eines separaten Systems für Gebäude und Straßenverkehr (Cambridge Econometrics 2021). Höhere CO2-Preise werden in fast allen Fällen von Produzent:innen oder Dienstleister:innen an ihre Abnehmer:innen weitergegeben (Europäischen Kommission 2015). Das heißt, Endkonsument:innen sind stärker von der Maßnahme betroffen. Der Grad der Betroffenheit von europäischen Endkonsument:innen unterscheidet sich jedoch: Gerade Haushalte mit niedrigen Einkommen aus ärmeren EU-Ländern sind stärker von einer Preissteigerung im Straßenverkehr betroffen als reichere Haushalte in Ländern wie Österreich (Graf et al. 2021).

Fit for 55: Preissteigerungen treffen ärmere Haushalte am stärksten

Begleitend mit den neuen Maßnahmen zum Zertifikatehandel sind daher Umverteilungsmaßnahmen notwendig, die die Kommission mit der Rückverteilung der Auktionseinnahmen und der Errichtung eines Sozialfonds installiert (Der Sozialfonds wird von dieser ersten Schnelleinschätzung nicht analysiert). Um negative Effekt auf Beschäftigung und ärmere Haushalte zu vermeiden, stellen vor allem Rückvergütungen als Pauschalbeträge (Lump sum payments) die verteilungspolitisch sinnvollste Maßnahme dar, auch wenn sie den das eigentliche Problem der Verteilungsungerechtigkeit nicht lösen (Cambridge Econometrics 2021). 

Zudem steht das Emissionshandelssystem seit seiner Etablierung berechtigterweise unter Kritik. Wichtige Reformoptionen wie ein Mindestpreis oder schnellere Abschaffung der kostenlosen Zertifikate wurden nicht aufgenommen, was den Preis einige Jahre zu tief für große Lenkungseffekte blieben lies.

Was bedeutet "Carbon Border Adjustment Mechanism"?

Die Einführung einer CO2-Grenzabgabe macht durchaus Sinn. Sie zieht Unternehmen zur Verantwortung, die vor angemessenen nationalen (bzw. Europäischen) Klimazielen in Drittstaaten “fliehen”, um dort uneingeschränkt produzieren zu können. Eine Ausweitung auf weitere Sektoren, die etwaige Risiken von “Carbon Leakage” bergen, wäre jedoch angebracht. Die europäische Union darf nicht übersehen, dass sie mit dem Import, Konsum und allgemein der Nachfrage von energieintensiven Gütern indirekt für einen großen Teil der im Ausland “produzierten” Emissionen mitverantwortlich ist. Die Einbindung mehrere Sektoren abseits der oben genannten in das CBAM ist deshalb wünschenswert, laut Europäischer Kommission aber noch nicht konkret geplant.

Damit der CBAM funktioniert, müssen mit seiner Implementierung außerdem die Zuteilung kostenloser Emissions-Zertifikate (wie es bis dato mit einem Teil der Zertifikate pro Jahr gehandhabt wird) an Unternehmen der genannten Sektoren auslaufen; das CBAM würde die kostenlosen ETS-Zertifikate sozusagen ablösen. Damit der CBAM für sehr energieintensive, europäische Unternehmen den Anreiz schafft, Emissionen tatsächlich zu reduzieren, kann und darf er nicht mit der Austeilung von kostenlosen ETS-Zertifikaten parallel existieren. Stark zu kritisieren ist deshalb, dass der Gesetzesentwurf, obwohl kostenlose Zertifikate nun an Bedingungen geknüpft werden, kein genaues Datum des Auslaufens kostenloser ETS-Zertifikate vorsieht.

Fazit: Fit for 55 geht in die richtige Richtung, ist aber noch nicht beschlossen

Grundsätzlich ist das Fit for 55 ein adäquates und zu begrüßendes Paket an Maßnahmen für Emissionsreduktionen innerhalb der EU. Auch die angekündigte Einführung eines Sozialfonds und der Rückverteilung von Auktionseinnahmen aus dem Zertifikatshandel an Haushalte mit niedrigen Einkommen klingt dem Titel nach sinnvoll (eine Analyse ist ausstehend). Dennoch sind die Maßnahmen zum Beispiel mit der Ausweitung des ETS und der Einführung eines zweiten ETS stark auf den Marktmechanismus fixiert. Die Maßnahmen sollten jedoch nicht dazu dienen, Steuereinnahmen zu generieren – in erster Linie müssen sie Emissionen durch verändertes Handeln reduzieren. Sollte der Preis von Zertifikaten in einem freien Handelssystem nicht genug steigen, sind die notwendigen Lenkungseffekte in Frage gestellt.

Dazu kommt, dass das Paket Fit for 55 erst Vorschläge der Europäischen Kommission darstellen. Um diese in Umsetzung zu bringen, bedarf es der Zustimmung aller Mitgliedsländer und des Europäischen Parlaments. Es ist mit Gegenwind von einigen Staaten zu rechnen. Konflikte wird es zum Beispiel mit der Automobilherstellernation Deutschland geben, da die Vorschläge zur Transformation des Verkehrssektors auch das Nullemissionsziel (also der Abschaffung von Verbrennungsmotoren) umfassen. Dazu kommt Polen, das seine fossilen Kraftwerke weiterhin betreiben wollen wird.

Ein weiterer Kritikpunkt richtet sich an das Fehlen eines konkreten Plans zur Erreichung des 1,5 Grad Ziels. Wird dieses Ziel nicht erreicht, werden irreversible Schäden für Mensch & Umwelt erwartet. Das Pariser Klimaabkommen verpflichtet deshalb alle teilnehmenden Länder, alles mögliche zu tun, um das Ziel zu erreichen. Der fehlende Kontext zum Ziel limitiert somit die Glaubwürdigkeit des Gesetzespakets.

Für alle, die sich selbst ein Bild machen wollen:

Die Gesetzesentwürfe und -änderungen sind ab heute hier zugänglich.

Zusammenfassungen und Fact-Sheets zu den einzelnen Sektoren sind hier downloadbar.

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