Budgetbericht 2022: Wohin gehen die 99 Milliarden?

Mit dem Budget 2022 möchte die Bundesregierung Schwerpunkte in den Bereichen der ökosozialen Steuerreform, Umwelt, Standort-Attraktivierung und COVID-Krisenbewältigung legen. Angesichts der sich verschärfenden Klimakrise, des demografischen Wandels und der hohen Langzeitarbeitslosigkeit fallen die budgetierten Mittel allerdings zu gering aus. Für eine zielgerichtete Budgetpolitik fehlt dabei vor allem eine nachvollziehbare Zielsetzung. So hat die Bundesregierung etwa noch immer keinen konkreten Plan zur Erreichung der Klimaziele vorgelegt. Auch die angekündigte Pflegereform bleibt die Regierung weiter schuldig. Einnahmenseitig wurde mit der CO2-Bepreisung zwar ein erster Schritt zu einem ökologischeren Steuersystem gesetzt. Für eine echte Steuerstrukturreform bräuchte es aber dringend eine Umschichtung der arbeitsbezogenen Steuern hin zu vermögensbezogenen Steuern.

Wo liegen die Schwerpunkte des Budgetberichts?

Die selbst auferlegten Schwerpunkte des Budgetberichts 2022 sind die ökosoziale Steuerreform, Maßnahmen für den Standort, COVID-19 Krisenfolgen und weitere Maßnahmen in den Bereichen Pflege, Soziales, Gesundheit, Bildung und Sicherheit. Insgesamt kommen durch diese Schwerpunkte Mehrausgaben in der Höhe von rund EUR 7,6 Mrd. zustande. Gemessen an den gesamten budgetierten Auszahlungen für das Jahr 2022 in der Höhe von rund EUR 99,1 Mrd. kommen die Schwerpunkte damit auf einen Anteil von 7,6 Prozent.

Der größte Teil kommt dabei durch Steuererleichterungen und Subventionen für Haushalte (EUR 2,7 Mrd.) und Unternehmen & Landwirtschaft (EUR 1,7 Mrd.) zustande. Auf der Haushaltsseite sind hier für das kommende Jahr vor allem der Klimabonus, die KV-Senkung und die Senkung des Steuersatzes der 2. Tarifstufe erwähnenswert. Auf der Unternehmensseite macht die Investitionsprämie mit EUR 1,5 Mrd. den größten Teil aus. Auf den Bereich Umwelt & Klima entfallen rund EUR 1,8 Mrd. Darunter fallen vor allem das Klimaticket, Förderungen für Gebäudesanierung und Heizungstausch und Investitionen in den Ausbau öffentlicher Verkehrsmittel. Im Rahmen der ökosozialen Steuerreform kommen zusätzliche Auszahlungen und Mindereinnahmen hinzu. So wird etwa die Senkung der Körperschaftsteuer (KöSt.) ab 2025 zu jährlichen Mindereinnahmen von rund EUR 1 Mrd. führen.

Welche Ministerien profitieren von den Änderungen des Budgetberichts?

In der Aufteilung der budgetierten Ausgaben nach Ressorts gibt es einige Änderungen im Vergleich zum Jahr 2021. So sind etwa für das Arbeitsministerium fast EUR 10 Mrd. weniger budgetiert, allen voran wegen niedriger veranschlagter Kurzarbeit und der Umstrukturierung der Untergruppe “Familie und Jugend”. Im Gesundheitsministerium werden deutlich geringere Auszahlungen für unmittelbare COVID-19-Krisenbewältigungsmaßnahmen budgetiert (- EUR 712 Mio.). Aufgrund der im Zuge der Steuerreform gesenkten KV-Beiträge, werden hier als Ersatz EUR 600 Mio. an Auszahlungen budgetiert. Gleichzeitig wird aufgrund der positiven Konjunkturprognose eine gute Entwicklung der Pensionsversicherungsbeiträge erwartet. Dies führt zu einem Rückgang der budgetierten Auszahlungen um EUR 233 Mio. Das Klimaministerium verzeichnet einen deutlichen Anstieg an budgetierten Auszahlungen. Dieser ist aber zum größten Teil auf den Klimabonus zurückzuführen, der im Zuge der Steuerreform ab 2022 vom Klimaministerium ausbezahlt wird. Deutlich höher budgetierte Auszahlungen als im Jahr 2021 weist das Bundeskanzleramt auf, v.a. wegen der Zurechnung der Untergruppe Familie und Jugend. Die höher budgetierten Auszahlungen im Bildungs- & Wissenschaftsministerium sind vor allem auf die Beschaffung von PCR- und Antigentests für Schulen, sowie höhere Mittel für Universitäten zurückzuführen. 

Änderungen im Personalwesen

Bildung gewinnt dazu Der Personalplan des präsentierten Budgets sieht bis 2025 – mit Ausnahme des Bildungsbereichs – kaum nennenswerte Veränderungen vor. Die Nettoveränderung der Planstellen, (weniger den Pensionierungen) beträgt + 891 Stellen. In 3 der 23 Ressorts kommt es zu einem Abbau von Planstellen (insgesamt - 80 Stellen). Rund 4 von 5 neuen Planstellen sind dabei rein auf das Bildungsressort zurückzuführen, wobei es sich hier hauptsächlich um neue Lehrkräfte für die Unterrichtsfächer Ethik und digitale Grundbildung handelt. Auffällig ist, dass das Justizressort, das oft als stark unterbesetzt bzw. „ausgehungert“ bezeichnet wird, trotz zweitgrößtem Zuwachs nur 55 Planstellen mehr erhält.

Allgemeine budgetäre Entwicklungen: Gesamtausgaben sinken in Prozent des BIP

Die Gesamtausgaben nach Europäischem System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen sinken vom Krisenjahr 2020 auf das Jahr 2022 in Prozent des BIP um 4,2 Prozentpunkte – also von 57,1 auf 50,6 Prozent des BIP. Dabei sinken die Ausgaben für Subventionen, Sozialleistungen und Arbeitnehmerentgelt am stärksten. Subventionsausgaben verringern sich von 5 Prozent des BIP um 3,4 Prozentpunkte auf 1,6 Prozent im Jahr 2022, und somit am stärksten. Hier zeigt sich, wie viel während der Corona-Krise für Unternehmenssubventionen ausgegeben wurde.

Gesamteinschätzung: Wohin bringt uns der Budgetbericht (nicht)?

In den kommenden Jahren steht die Republik vor drei großen Herausforderungen: Die Bekämpfung der Klimakrise, der Abbau der Arbeitslosigkeit, und die notwendige Finanzierung der steigenden Lebenserwartung. Gemessen an diesen Herausforderungen werden insbesondere mit der Schwerpunktsetzung des Budgets erste Schritte getan. Allerdings dürften die veranschlagten Mittel angesichts der Dimension der bevorstehenden Herausforderungen deutlich unterdotiert und zu wenig zielgerichtet sein. Letzteres liegt vor allem an der nach wie vor fehlenden nachvollziehbaren Zielsetzung.

Deutlich wird das etwa in der Klimapolitik, wo notwendige wirtschaftliche und gesellschaftliche Transformationen kostenintensiv sind. Umso wichtiger wäre ein konkreter Plan zur Erreichung der Klimaziele, der hier fehlt, ebenso wie im sozialen Bereich. Klar ist hier lediglich, dass es in den nächsten Jahren zu einem erheblichen Personalbedarf im Pflegebereich kommen wird, was teilweise auf die bevorstehende Pensionierungswelle und der demografischen Entwicklung zurückzuführen ist. Die laut Budgetbericht bis 2025 budgetierten EUR 150 Mio. für die Pflegeausbildung dürfte das zu wenig sein. Zur Erhöhung des effektiven Pensionsantrittsalters braucht es außerdem einen Plan zur Anhebung der Erwerbstätigkeit älterer Personen. Andernfalls droht eine Verschiebung von der Pension in die Arbeitslosigkeit. Im Bereich der Arbeitsmarktpolitik werden mit der „Aktion Sprungbrett“ erste Schritte gesetzt. Auch hier fehlt allerdings ein nachhaltiger Plan, insbesondere zum Abbau der Langzeitarbeitslosigkeit und zur öffentlichen Beschäftigung.

Während ausgabenseitig vor allem die mangelnde Zielsetzung in wichtigen gesellschaftlichen Themen fehlt, ist einnahmenseitig die Steuerstruktur problematisch. Vor allem eine Anhebung der vermögensbezogenen Steuern wäre dringend notwendig, um die zukünftigen Herausforderungen für das öffentliche Budget schultern zu können. Das gilt besonders auch vor dem Hintergrund der bevorstehenden Wiedereinsetzung der europäischen Fiskalregeln im Jahr 2023. Ohne zusätzliche vermögensbezogene Steuern droht eine Budgetkonsolidierung in Zeiten, in denen der demografische Wandel, der Abbau der Arbeitslosigkeit und die Klimakrise einen leistungsfähigen Staat brauchen.

Zur genauen Analyse des Budgetberichts geht's hier:

Die aktuelle sowie zukünftige Regierungen stehen vor großen Herausforderungen: Einerseits erfordert die sich abzeichnende Klimakrise rasches und energisches Handeln. Andererseits braucht es nicht nur im Hinblick auf die alternde Bevölkerung einen stark ausgebauten Sozialstaat, der einen Ruhestand in Würde und eine gute Pflege für alle sicherstellt. Zusätzlich dazu hat die Corona-Krise auch noch viele Wirtschaftsbereiche hart getroffen.

Von geplanter Steuerreform profitieren vor allem hohe Einkommen

Die bisher bekannten Details der geplanten Steuerreform sind jedoch ernüchternd. Angesichts der Corona-Krise, die viele soziale Ungleichheiten noch verschärft hat, hätte man ein großes Reformpaket schnüren können, das so viele wie möglich über die Armutsgefährdungsschwelle hebt. Die Regierung hält aber unbeirrt am Regierungsprogramm fest.

Die Senkung der unteren drei Einkommenssteuersätze erreicht beispielsweise die niedrigsten Einkommensbezieher:innen gar nicht. Teilzeitbeschäftigte (vor allem Frauen sowie viele Systemerhalter:innen) und Saisonarbeitskräfte verdienen oft gar nicht genug, um von einer Steuersenkung zu profitieren. Gleichzeitig bescherte die bereits 2021 erfolgte Senkung des niedrigsten Steuersatzes von 25 auf 20 Prozent allen (einschließlich Manager-Millionengehältern), die genug verdienen, Einkommensgewinne. Die für 2022 geplante Senkung der höheren Steuersätze betrifft nur die obere Hälfte der Einkommensverteilung. Damit profitieren Menschen mit hohen Einkommen von allen Etappen der Steuerreform. Auch die ohnehin große Einkommenslücke zwischen Frauen und Männern wird durch die Reform verschärft: Männer profitieren mit durchschnittlich 60 Euro netto pro Monat doppelt so stark wie Frauen!

Geplante CO2-Steuer für Lenkungswirkung zu niedrig

Was bisher von der CO2-Steuer bekannt ist, deutet ebenso auf keinen großen Wurf hin. Eine CO2-Steuer von maximal 50 Euro würde die Preise auf Diesel und Benzin um rund elf Cent verteuern. Dass so Lenkungseffekte wirken, muss bezweifelt werden – auch vor dem Hintergrund einer Verkehrspolitik, die es verabsäumt hat, auf klimafreundliche Alternativen zum PKW-Verkehr zu setzen. Wie die Rückverteilung der CO2-Einnahmen aussehen wird, ist noch nicht bekannt. Ein sozial gestaffelter Ökobonus – eine Kopf-Pauschale, die vor allem Haushalten mit niedrigem Einkommen zugute kommen soll – wäre hierfür eine sinnvolle Basis. Zudem sollten besonders stark betroffene Haushalte ohne gute Öffi-Anbindung und Mieter:innen unterstützt werden. Denn letztere würden zwar CO2-Steuer zahlen, können aber nicht so einfach ihr Heizsystem tauschen, weil dafür die Vermieter:innen zuständig sind. Die Abschaffung von Diesel- und Dienstwagen-Privileg und eine sozial-ökologische Reform des Pendlerpauschale sollten ebenfalls angegangen werden.

Wo eine gelungene Steuerreform ansetzen müsste

Wie lassen sich die großen Herausforderungen der Zukunft meistern? Einerseits mit einer Steuerreform, die ihren Namen verdient und nicht nur die während der Corona-Krise ohnehin dicker gewordenen Sparbücher der Besserverdienenden stärkt. Andererseits braucht es eine Vielzahl an CO2-bezogenen Abgaben, die über eine reine Steuer hinausgehen.

Unser Steuersystem missachtet derzeit zwei zentrale Grundsätze der Steuergerechtigkeit. Wer mehr Einkommen hat, trägt (in Prozent seines Einkommens) nicht mehr an Steuern und Abgaben bei. Mit knapp über 45 Prozent ist der Steuerbeitrag über weite Teile der Bevölkerung gleich hoch – er setzt sich nur aus unterschiedlichen Quellen (z.B: Mehrwertsteuer oder Lohnsteuer) zusammen. Außerdem werden Kapitalerträge schonender behandelt. Auf ein Bruttojahreseinkommen von 100.000 Euro, das erarbeitet wurde, werden knapp 39.000 Euro an Steuern und Abgaben fällig. Stammt es aus Vermögenserträgen, fallen darauf nur 27.500 Euro an Steuern an.

Daraus resultiert eine enorme Ungleichheit zwischen der Besteuerung von Arbeit und Kapital. Der Faktor Arbeit kommt in Österreich für acht, Vermögen nur für einen von zehn Steuereuros auf. Die Staatshilfen zur Rettung von Unternehmensvermögen werden also vor allem von Arbeitnehmer:innen bezahlt.

Vermögens- und Erbschaftssteuer längst überfällig

Eine Post-Corona-Steuerreform bietet die Chance einen fairen Beitrag von hohen Vermögen einzuheben. In etwa 1.250 Milliarden Euro besitzen die österreichischen Haushalte, 40 Prozent davon entfallen alleine auf das reichste Prozent. Eine moderate Vermögenssteuer würde daran wohl nicht einmal etwas ändern, könnte aber zumindest für etwas mehr Steuergerechtigkeit sorgen – eine Mehrheit der Österreicher:innen ist bereits dafür.

Ebenso könnte man mit der Wiedereinführung einer Erbschaftssteuer einen historischen Fehler wiedergutmachen. Potenzial dafür gäbe es genug: In den nächsten drei Jahrzehnten sollen geschätzt knapp 600 Milliarden an leistungslosem Einkommen vererbt werden – und das komplett steuerfrei.

Auch Vermögenseinkommen, die noch konzentrierter sind als die Vermögen selbst, müssen fair besteuert werden. Es ist nicht nachvollziehbar, warum Dividenden einer geringeren Besteuerung unterliegen sollen als das mittlere Bruttoeinkommen einer Vollzeit tätigen Arbeitskraft. Eine steuerliche Gleichbehandlung von Einkommen – egal aus welcher Quelle es stammt – wäre sichergestellt, wenn man alle Einkommensarten einer progressiven Besteuerung unterzieht.

Zuletzt ist es auch unverständlich, warum die Regierung gerade für Unternehmen, die mehr als die Hälfte der Corona-Hilfen erhalten haben, gleich doppelt die Steuern senken will. Einmal direkt durch eine Körperschaftssteuersenkung und zusätzlich indirekt durch eine fiktive Eigenkapitalverzinsung. Österreich darf hier die internationale Dumpingspirale bei Unternehmenssteuern nicht noch weiter befeuern.

Österreich braucht Klimainvestitionen statt Sparpolitik

Wenn der Finanzminister davon spricht, dass Österreich schnellstmöglich zum Schuldenabbau zurückkehren soll, gleichzeitig aber vor allem bei den Vermögendsten die Steuern gesenkt werden, dann kann die Lücke im Staatshaushalt nur durch niedrigere Sozialleistungen und geringere Klimainvestitionen finanziert werden. Diese Sichtweise ist aber katastrophal kurzsichtig. Denn gerade für die gerechte Transformation zu einer klimakompatiblen Gesellschaft braucht es jetzt große Ausgaben. Die Alternative, eine ungebremste Klimakatastrophe, wäre jedenfalls teurer als alles, was wir kennen.

Dieser Text erschien zunächst als Gastkommentar in der Wiener Zeitung.

Politisch wird nicht nur darüber diskutiert, ob es CO2-Preise geben soll, sondern auch wie hoch sie sein sollen. Während es in der öffentlichen Debatte dabei meistens darum geht, welche Höhe man den Menschen „zumuten“ soll, wird dabei oft vergessen, dass CO2-Steuern eigentlich eine Lenkungswirkung haben sollen. Sie sollen ja dazu führen, dass sich Menschen weniger umweltschädlich verhalten – also weniger mit dem Auto fahren, auf öffentliche Verkehrsmittel umsteigen oder ihre Ölheizung gegen einen Fernwärmeanschluss, eine Pelletsheizung oder eine Wärmepumpe tauschen.

CO2-Steuer: Die richtige Höhe

Die Höhe des „richtigen“ Preises zu bestimmen ist gar nicht so einfach, denn dazu muss man relativ genau über das Konsumverhalten von Menschen Bescheid wissen. Konkret muss man wissen, wie stark Haushalte ihre Nachfrage nach Erdölprodukten (Diesel, Heizöl, Benzin), Kohle und Gas reduzieren, wenn man den Preis anhebt. Ähnliches gilt für Unternehmen.

Benzinpreise: Schon bisher große Schwankungen

Als ersten Annäherungspunkt kann man sich die Benzinpreise der letzten Jahre ansehen. Seit 2005 waren die Benzinpreise teils erheblichen Preisschwankungen ausgesetzt. Am günstigsten war der Liter Superbenzin Anfang 2009 mit 88 Cent pro Liter. Im September 2012 waren die Preise dagegen mit 1,55 Euro pro Liter am höchsten. Innerhalb von dreieinhalb Jahren sind die Benzinpreise also um fast 70 Cent bzw. 75 % gestiegen und in den nächsten dreieinhalb Jahren wieder um rund 50 Cent gefallen. Auch dieses Jahr gab es bereits beträchtliche Schwankungen. Seit Ende letzten Jahres sind die Benzinpreise um 25 Cent gestiegen.

Preisanstieg durch CO2-Steuern im Vergleich

Treibstoffpreise schwanken also auch ohne die Einführung einer CO2-Steuer teils erheblich. Auch die Einführung einer CO2-Steuer würde zu einem Preisanstieg führen. Eine CO2-Steuer von 50 Euro pro Tonne würde etwa bedeuten, dass sich der Liter Benzin um 13 Cent verteuern würde. Bei einer CO2-Steuer von 100 Euro pro Tonne würde der Liter Benzin um 26 Cent teurer werden, bei einer Steuer von 150 Euro pro Tonne wären es 38 Cent pro Liter. Vergleicht man diese Preisanstiege mit den sonst üblichen Schwankungen der Benzinpreise, so zeigt sich, dass 50 Euro jedenfalls zu wenig sein dürften. Der daraus resultierende Preisanstieg von 13 Cent pro Liter ist nur halb so hoch, wie der Anstieg der Benzinpreise allein dieses Jahr gewesen ist. Bei einer Steuer von 100 Euro sieht es schon besser aus. Hier würde der Preisanstieg der diesjährigen Preissteigerung von Benzin entsprechen. Noch deutlicher würde das Preissignal bei 150 Euro pro Tonne ausfallen. 

Was bedeutet das für die Haushalte? 

Ein durchschnittlicher österreichischer Haushalt würde durch eine CO2-Steuer von 50 Euro pro Tonne pro Jahr rund 235 Euro mehr für Benzin, Diesel, Heizöl, Kohle und Gas ausgeben, solange er seine Nachfrage nach diesen Energieträgern nicht reduziert. Bei 100 Euro pro Tonne wären es 470 Euro pro Jahr und bei 150 Euro pro Tonne 700 Euro pro Jahr. Entscheidend ist allerdings nicht so sehr die durchschnittliche Steuerleistung, denn die Steuerleistung unterscheidet sich von Haushalt zu Haushalt sehr stark. Haushalte, die ihr Auto oft nutzen (müssen) – wie Pendler:innen – zahlen um einiges mehr als Haushalte, die gar kein Auto besitzen. Außerdem sind ärmere Haushalte stärker von der CO2-Steuer betroffen. Zwar stoßen sie weniger CO2 aus als reiche Haushalte. Allerdings geben sie einen größeren Teil ihres Einkommens für die CO2-Steuer aus. Entscheidend ist hier, dass die Einnahmen aus der CO2-Steuer so rückverteilt werden, dass Haushalte mit niedrigen Einkommen, sowie Haushalte ohne klimafreundliche Alternativen unterstützt werden. Einen konkreten Maßnahmenvorschlag gibt es hier. 

Wie stark würden CO2-Steuern die Nachfrage reduzieren?

Eine genaue Schätzung für die Nachfragereduktion beinhaltet natürlich noch mehr Faktoren als die reinen Preisveränderungen. Die Berechnungen dafür sind allerdings aufgrund der Datenlage schwierig, deshalb gibt es für Österreich nur wenige Schätzungen. Feststeht allerdings: Die Nachfrageänderungen dürften extrem gering sein – zumindest kurzfristig. Eine neuere Publikation des WIFO hat beispielsweise errechnet, dass eine Preiserhöhung um 1 % dazu führt, dass Haushalte ihre Nachfrage nach Benzin um 0,3 % reduzieren. Bei Diesel sind es bei einer 1-prozentigen Erhöhung sogar nur 0,14 %. Umgerechnet in konkrete Verbrauchszahlen bedeutet das beispielsweise, dass bei einer CO2-Steuer von 50 Euro ein österreichischer Durchschnittshaushalt pro Jahr 10 Liter weniger Benzin verbrauchen würde. Bei einer CO2-Steuer von 100 Euro wären es 20 Liter weniger und bei einer CO2-Steuer von 150 Euro wären es knappe 30 Liter weniger – also eine halbe Tankladung.

CO2-Steuern allein reichen nicht

Ihre wahre Stärke entfalten CO2-Steuern erst in der Kombination mit anderen Maßnahmen. Es reicht nicht aus, umweltschädliches Verhalten einfach nur teurer zu machen. Stattdessen sollten klimafreundliche Alternativen zugleich attraktiver gemacht werden, während klimaschädliches Verhalten durch die CO2-Steuer unattraktiver gemacht wird. In Kombination entfaltet sich so die wahre Wirkung der CO2-Steuer: Haushalte und Unternehmen reduzieren nicht nur ihre umweltschädlichen Verhaltensweisen, sondern sie steigen gänzlich auf umweltfreundliche Alternativen um. Das bedeutet dann beispielsweise, dass Menschen nicht nur weniger mit ihrem Auto fahren, sondern sich ein Elektroauto zulegen oder sogar ganz auf öffentliche Verkehrsmittel umsteigen. 

Im Jänner soll die ökosoziale Steuerreform kommen. Ein CO2-Preis, umgesetzt über CO2-Steuern oder einen Emissionshandel, soll den Treibhausgasausstoß verteuern. Das soll dazu führen, dass klimaschädliche Treibhausgasemissionen reduziert werden und die Kosten der Umweltverschmutzung stärker von den Verursacher:innen getragen werden. Während CO2-Preise somit ein wichtiges Instrument im Kampf gegen den Klimawandel sind, zeigt die Forschung, dass CO2-Preise unerwünschte verteilungsökonomische Auswirkungen haben: Haushalte mit niedrigem Einkommen zahlen relativ zu ihrem Einkommen mehr als reichere Haushalte. Dazu kommt, dass CO2-Preise keine Rücksicht auf die tatsächliche Verfügbarkeit von klimafreundlichen Alternativen nehmen. Haben Haushalte beispielsweise keinen Zugang zu öffentlichen Verkehrsmitteln, so müssen sie trotzdem den CO2-Preis für die notwendige Nutzung ihres PKWs zahlen. Entscheidend für eine notwendige sozial-ökologische Steuerreform ist daher die Rückverteilung der Einnahmen aus der CO2-Bepreisung. Wir haben verschiedene Rückverteilungsmaßnahmen verteilungsökonomisch analysiert und auf ihre Treffsicherheit abgeklopft. 

CO2-Steuern: Treffsichere Rückverteilung über Maßnahmenmix

Für die Studie wurde ein Maßnahmenpaket bestehend aus mehreren Teilen simuliert und einer CO2-Steuer von EUR 150 pro Tonne CO2-Äquivalent gegenübergestellt (s. Tabelle unten). Erstens sollen zwei Härtefallboni die Steuerleistung für Haushalte mit besonders niedrigem Einkommen auf je EUR 500 pro Jahr für Treibstoffe und Raumwärme deckeln. Insgesamt würde die Steuerleistung somit maximal EUR 1.000 pro Jahr betragen. Zweitens sollen Mieter:innen, die keinen direkten Einfluss auf den Heizungstausch haben, mit einem Wohnkostenbonus von EUR 110 pro Jahr unterstützt werden. Drittens soll es für Haushalte mit einer schlechten Anbindung ans öffentliche Verkehrsnetz einen Mobilitätsbonus von EUR 310 pro Jahr geben. Zusätzlich soll ein sozial gestaffelter Ökobonus Haushalte mit niedrigem Einkommen unterstützen: Haushalte mit einem Nettojahreseinkommen (inkl. Sozialleistungen) von weniger als EUR 20.000 sollen rund EUR 240 pro Jahr erhalten. Der Ökobonus reduziert sich bis zu einem Nettojahreseinkommen von EUR 25.000 auf die Hälfte. Haushalte mit einem Nettojahreseinkommen von über EUR 25.000 würden somit rund EUR 120 pro Jahr erhalten. Sämtliche Maßnahmen sind dabei bedarfsgewichtet und beziehen sich auf Einpersonenhaushalte. Größere Haushalte bekommen also entsprechend höhere Transfers. Das Maßnahmenpaket würde insgesamt rund 2,7 Mrd. Euro an die Haushalte rückverteilen. Das entspricht den simulierten Einnahmen aus einer CO2-Steuer von 150 Euro pro Tonne im Haushaltssektor. Die Reform wäre damit budgetneutral.

Die Ergebnisse der Simulation zeigen eine hohe Treffsicherheit des Maßnahmenpakets. Insgesamt profitierten rund 60 % der Haushalte von der Reform. 60 % der ländlichen Haushalte haben nach der Reform mehr Geld zur Verfügung als vor der Reform. Bei den Mieter:innen sind es 75 % und bei Haushalten im untersten Einkommensfünftel sogar 85 %. Damit ermöglicht das Maßnahmenpaket eine ökologisch wirkungsvolle CO2-Bepreisung, während Rücksicht auf Haushalte mit niedrigem Einkommen und fehlenden umweltfreundlichen Alternativen genommen wird. Um die Wirkung der CO2-Steuer weiter zu verbessern sollten außerdem umweltfreundliche Alternativen, vor allem im Bereich der Mobilität, geschaffen werden. 

Allgemeine Steuer- und Beitragssenkungen wenig treffsicher

In der Studie wurde zudem eine mögliche Rückverteilung über eine Senkung der Lohn- und Einkommensteuer bzw. über Senkungen der Sozialversicherungsbeiträge analysiert. Konkret wurde dazu eine Erhöhung der Negativsteuer sowie der Steuerfreigrenze simuliert, um die Steuerreform möglichst im unteren Einkommensbereich wirken zu lassen. Auch eine Senkung der Krankenversicherungsbeiträge um 3 Prozentpunkte wurde simuliert.

Die Ergebnisse zeigen, dass die untersten Einkommensgruppen nur unzureichend unterstützt werden können: Die durchschnittliche Unterstützung liegt im untersten Einkommensfünftel sowohl bei der Steuersenkung als auch bei der Senkung der Sozialversicherungsbeiträge unter der durchschnittlichen Steuerleistung. Viele Haushalte mit niedrigem Einkommen verlieren also durch die Reform. Dagegen profitieren vor allem Haushalte im mittleren und oberen Einkommenssegment von der Reform. Im Schnitt würden Haushalte im reichsten Einkommensfünftel rund 4,5-mal stärker von der Beitragssenkung profitieren als Haushalte im ärmsten Einkommensfünftel. Für eine ökosoziale Steuerreform ist eine Rückverteilung über das Steuer- und Beitragssystem daher nicht geeignet. Zudem fehlt im Vergleich zum Maßnahmenpaket die gezielte Unterstützung von stark betroffenen Haushalten, sowie von Haushalten, denen keine umweltfreundlichen Alternativen zur Verfügung stehen. 

CO2-Steuer allein reicht nicht

CO2-Preise sind eines von vielen Instrumenten im Kampf gegen die Klimakrise. Damit Menschen umweltfreundlicher handeln, brauchen sie die entsprechenden Alternativen. Öffi-Systeme und Fernwärmenetze müssen ausgebaut werden. Auch der Rad- und Fußverkehr muss attraktiver und sicherer gemacht werden, etwa indem neue Radwege mit baulicher Trennung errichtet werden. Ein weiteres Problem von CO2-Preisen liegt außerdem darin, dass sie umweltschädliches Verhalten zwar teurer machen aber nicht verbieten. CO2-Preise müssen daher eine angemessene Höhe haben, um zu wirken, wobei diese Höhe von Haushalt zu Haushalt und von Unternehmen zu Unternehmen variieren wird. Eine Alternative dazu können Regulierungen darstellen. Beispielsweise könnten als Alternative zu CO2-Steuern auf Treibstoffe auch einfach Verbrennungsmotoren verboten werden oder autofreie Zonen in Städten geschaffen werden. CO2-Steuern sollten daher immer nur als ein Element von vielen Elementen begriffen werden. 

Die ganze Studie gibt's hier zum Download:

Eine Replik auf Hans-Werner Sinn

In einem Gastkommentar in der Presse vom 28. Juli malt Hans-Werner Sinn wieder einmal schwarz. Die europäische Klimapolitik werde den „Lebensstandard der Europäer beinträchtigen“ und die Industrie mit „zentralplanerischer Steuerung“ wettbewerbsunfähig machen. Abseits der gesetzten Reizwörter für staatsskeptische Fans, ist etwas dran an seinen Behauptungen?

Die graue Theorie des grünen Paradoxons

Sinn bemüht für die Analyse eine alte These des grünen Paradoxons. Verbrenne ein klimafreundliches Europa weniger Öl und senke den Weltmarktpreis, täten es andere Länder umso mehr. Schlimmer noch, die Aussicht auf niedrigere Preise könne die ölproduzierenden Länder dazu verleiten, ihre Ressourcen schneller auszubeuten und den Klimawandel anzuheizen. Diese These ist auffallend pessimistisch: sie stimmt nur, wenn sich China, Indien und die USA in den kommenden Jahrzehnten der Klimapolitik dauerhaft verweigern und alle Ölreserven aufbrauchen. Außerdem muss gelten, dass erneuerbare Energien nicht unbegrenzt verfügbar sind und nicht billiger werden als fossile Energieträger. Hier zeigt sich ein Mangel an empirischer Auseinandersetzung mit der Gegenwart: Denn was 2010 noch plausibel erschien, ist es heute nicht mehr. Ein Jahrzehnt an technischem Fortschritt hat die Preise für erneuerbare Energie massiv gesenkt. Die Kosten für Photovoltaik fielen um 90%, jene für Windturbinen halbierten sich - kein Ende in Sicht. Das ist schon jetzt wettbewerbsfähig: Neue Wind- und Solarenergieanlagen produzierten 2019 meist billiger als die günstigsten Kohlekraftwerke. China und die USA machen beim weltweiten Ausbau fleißig mit. Wird erneuerbare Energie günstiger, verdrängt sie auf absehbare Zeit fossile Energie - hoffentlich vollständig. Ein Teil des Öls kann dann in der Erde bleiben, der Klimawandel wird aufgehalten. Sinns grünes Paradoxon bleibt graue Theorie.

Klimapolitik: Eine globale CO2-Steuer reicht nicht aus

Vor allem bringt Sinn selbst kaum Vorschläge, wie er die Menschheit vor der Überhitzung des Planeten retten will. Seine alleinige Lösung ist eine globale CO2-Steuer, damit alle mitmachen. Die würde zwar wirken, bleibt jedoch politisch völlig außer Reichweite. Zur Abwendung bzw. Abmilderung der Klimakatastrophe muss alles getan werden, was hilft – sei es auch unperfekt. Die Zeit, auf vermeintlich perfekte Policy-Lösungen zu warten, haben wir schlicht nicht. Damit wird aber die Fixierung auf eine einzige „Marktlösung“ Teil des Problems. Nicht zuletzt zeigt die Vergangenheit, dass erfolgreicher Umweltschutz wenig „Preise“ braucht. FCKWs wurden schrittweise ausgetauscht, um das Ozonloch zu stoppen. Auch beim Waldsterben durch sauren Regen ließ man Firmen nicht die Wahl, den Wald nach Bezahlung weiter zu zerstören. 

Verbote, Förderungen, Regulierungen, klare politische Vorgaben – so ungeliebt sie sein mögen - müssen Teil des Werkzeugs bleiben, damit die ungesteuerte Hand des Marktes die Umwelt nicht zerdrückt. Dass erneuerbare Energie heute leistbar ist, liegt am jahrelangen Erfindungsgeist des Menschen – organisiert in innovativen privaten Firmen, hingelenkt zur notwendigen Technologie durch aktive Staaten. Deswegen empfehlen führende KlimaökonomInnen so lange Forschungsförderungen und Steuerbegünstigungen für erneuerbare Energie, bis diese Öl und Kohle preislich deutlich unterbietet. Nur mit klarer politischer Handlungsanleitung kann die europäische Industrie ein verlässliches Geschäftsfeld für klimarelevante Technologie vorfinden und wieder weltweiter Marktführer werden. Dazu gehören auch Gewinne, sobald die übrige Welt sieht, dass Klimaschutz auch kostengünstig machbar ist und nachzieht. Schädlich für den europäischen Lebensstandard wäre das allemal nicht. Und vor allem bietet es uns die Chance, unseren Kindern einen halbwegs intakten Planeten zu übergeben.

Dieser Text erschien zunächst als Replik auf einen Gastkommentar von Hans-Werner Sinn in Der Presse.

Am 29. Juli war der diesjährige Earth Overshoot Day. Bis zu diesem Tag hat die Menschheit statistisch gesehen ihre diesjährigen Ressourcen aufgebraucht. Was dabei allerdings oft vergessen wird: In Österreich fand der Tag, wie in vielen reichen Ländern, schon im April statt. Würden alle Menschen weltweit so leben wie wir, so bräuchte es fast 4 Erden, um den jährlichen Ressourcenverbrauch zu decken. Der hohe Ressourcenverbrauch spiegelt sich dabei auch in den Emissionen von Treibhausgasen wider.

Emissionen des Verkehrssektors machen andere Einsparungen zunichte

Dabei gibt es Fortschritte: In der Energieerzeugung, beim Heizen von Gebäuden wurden in den letzten Jahren Millionen Tonnen CO2 reduziert. Aber umsonst: sämtliche Emissionseinsparungen wurden durch das Problemkind Verkehrssektor zunichte gemacht. Denn im Verkehr sind die Emissionen stärker gestiegen, als die anderen eingespart haben. Die Treibhausgasemissionen des Verkehrssektors sind seit 1990 explodiert. Im Jahr 2019 waren die Emissionen um 75 % höher als im Jahr 1990. Und das bei einem Sektor, der für rund 30 % der Gesamtemissionen verantwortlich ist.

Verantwortung von Politiker:innen

Wir müssen unser Mobilitätsverhalten drastisch umstellen. Mit Eigenverantwortung hat das wenig zu tun: Einerseits ist Autofahren noch immer viel zu günstig und spiegelt nicht die wahren Kosten der Umweltverschmutzung wider. Hier muss eine CO2-Bepreisung ansetzen. Andererseits haben wir uns durch einen Fokus auf den motorisierten Individualverkehr Jahrzehntelang selbst in eine Abhängigkeit manövriert. Wer auf Hochtouren Schnellstraßen baut und Bahnstrecken einstellt, kann sich nicht auf individuelle Entscheidungen ausreden.

Denn die erforderlichen umweltfreundlichen Alternativen stehen oft schlicht nicht zur Verfügung. Daten der Österreichischen Raumordnungskonferenz zeigen, dass rund 46 Prozent der österreichischen Gemeinden nur unzureichend mit öffentlichen Verkehrsmitteln erschlossen sind. Haltestellen befinden sich oft nicht in Gehdistanz, die Intervalle sind zu lang und die Verbindungsqualität an sich zu schlecht.

Öffentlichen Verkehr ausbauen

Hier zeigt sich enormes Potenzial. Intervalle müssen verdichtet und Streckennetze besser durchdacht werden. Auch Lösungen für die „letzte Meile“ – der Weg zwischen erster bzw. letzter Haltestelle und Start bzw. Ziel der Reise – müssen umgesetzt werden. Hier gibt es bereits viele Ideen, an der Umsetzung hapert es aber. Politiker:innen sollten sich ihrer Verantwortung bewusst werden. Sie müssen für eine Zukunft sorgen, in der unsere Mobilitätsbedürfnisse gestillt werden, ohne die Umwelt zu zerstören. Ein Abschieben der Verantwortung auf die Bürger:innen bei gleichzeitiger Angstmache vor der Zukunft ist das Gegenteil von dem, was wir brauchen. Ein bundesweiter Öffi-Ausbauplan mit Mindest-Qualitäten wie in der Schweiz wäre die Alternative, so dass benutzerfreundliche Öffis auch auf dem Land eine Alternative sind. 

Dieser Text erschien zunächst als Gastkommentar in der Wiener Zeitung.

Was ist das EU Fit for 55?

Fit for 55 benennt das Paket der EU-Kommission, mit dem sie das Klimaziel von -55% der Treibhausgasemissionen gegenüber 1990 erreichen will. Die Kommission um Präsidentin Van der Leyen präsentierte den Plan, der im Rahmen des “Green Deals” ausgearbeitet wurde, heute am 14.07.2021.

Worum geht es?

Der Plan EU Fit for 55 soll vorlegen, wie Europa das neue Ziel erreichen kann. Verschiedenste Maßnahmen, realisiert durch 12 Gesetzesvorschläge, schließen Änderungen in Klimagesetzen und CO2-Bepreisungen (etwa Zertifikatehandel und CO2-Steuern) mit ein. So sollen bis zum Jahr 2030 EU-weit jährlich nur noch maximal 2,1 Mrd. Tonnen CO2-Äquivalent ausgestoßen werden.

Eines der wohl größten Projekte ist die Änderung des Europäischen Zertifikathandelssystems (ETS). Einerseits präsentierte Van der Leyen die Einführung eines zweiten ETS für die Sektoren Gebäude und Straßenverkehr, andererseits soll das bestehende System auf die Schifffahrt ausgeweitet werden und die Gratis-Zuteilung an Bedingungen geknüpft werden. Das ETS ist eines der Kerninstrumente der EU zur Reduktion der Treibhausgasemmissionen: Ihm unterliegen aktuell rund 45% der europäischen Emissionen. Auch Österreichs Emissionen sind stark an dieses EU-Instrument gekoppelt: Hierzulande werden mehr als ein Drittel der Gesamtemissionen nicht national, sondern durch den ETS reguliert.

Bisher sind die Klimaziele sowie die Konsequenzen bei Nicht-Erreichung der Einsparungsziele dieser beiden Sektoren durch die EU-Lastenteilung geregelt. Die EU-Lastenteilung sieht nationale Emissionsziele vor. Erreicht ein Nationalstaat, zum Beispiel Österreich, seine Ziele innerhalb einer Abrechnungsperiode (aktuell 2020-2030) nicht, müssen Zertifikate von Ländern, die ihre Ziele übererfüllt haben, abgekauft werden. Dieses Vorgehen kann für Klimasünderstaaten mit der Zeit immer teurer werden, wenn einerseits Zertifikate knapper und das Ausmaß der Nicht-Erfüllung der Ziele immer größer wird.

Gebäude und Verkehr machen einen großen Teil der Emissionen in der EU aus: Der Gebäudesektor steuert direkt und indirekt rund 36% der gesamten europäischen Treibhausgasemissionen bei, alleine der Straßenverkehrssektor ein Fünftel (Europäische Kommission 2021). Eine Eingliederung in das ETS soll die Emissionen dieser beiden Sektoren schneller und effektiver senken. Das Emissionshandelssystem ist ein Markt für CO2-Zertifikate, auf dem eine Maximalmenge von Zertifikaten ausgegeben wird. Die Betriebe der inkludierten Sektoren müssen für ihre Anlagen am Ende des Jahres genügend Zertifikate vorweisen. Ist das nicht der Fall, drohen Geldstrafen. So sollen Sektoren zur Reduktion ihrer Emissionen angehalten werden.

Ein weiteres Instrument ist der Carbon Border Adjustment Mechanism (kurz: CBAM), welcher ab 2023 eingeführt werden soll. Darunter versteht man eine CO2-Grenzabgabe bzw. einen CO2-”Zoll” auf ausgewählte importierte Produkte. So sollen Güter, die in Ländern außerhalb der EU, die sich nicht um Emissionen kümmern, produziert werden, entsprechend ihrer CO2-Abdrücke bepreist werden. Ziel davon ist, das sogenannte “Carbon Leakage” zu verhindern: Eine voranschreitende Klimapolitik in der Europäischen Union kann dazu führen, dass Unternehmen ihre Produktionsstätten in Drittländer verlegen, die weniger strenge oder keine CO2-Vorschriften haben. So könnten sie während des Produktionsprozesses CO2-Steuerleistungen bzw. -Maßnahmen umgehen. Werden diese Güter bei Import nicht an inner-europäische Teuerungen angepasst, steigt der Anreiz, die Produktion weiterhin ins Ausland zu verlegen, was den gewünschten Effekt einer Emissionsreduktion stark schmälern würde. Außerdem soll damit die Wettbewerbsfähigkeit gegenüber ausländischen Herstellern gewährleistet werden.

Betroffen sind laut Gesetzesentwurf von 14.07.21 vorerst nur die energieintensivsten Sektoren Zement, Elektrizität, Düngemittel, Eisen, Stahl und Aluminium.

Zusätzlich umfasst der Plan eine Aktualisierung der Energiebesteuerungsrichtlinie. Ihr liegt der Besteuerungsunterschied zwischen Öl/Gas und Elektrizität zugrunde. Derzeit werden weniger Steuern auf fossile Energieträger eingehoben als auf Elektrizität. Dennoch könnte dieser Vorschlag wie schon 2011 an der Zustimmung einiger Mitgliedstaaten scheitern. Außerdem werden Änderungen in verschiedensten Richtlinien forciert: Dazu gehören die Erneuerbaren-Energie-Richtlinie sowie die Energieeffizienz-Richtlinie, die Richtlinie zum Aufbau einer Infrastruktur für alternative Kraftstoffe (mehr E-Ladestationen) und die Überarbeitung der Verordnung zur Festlegung von CO₂-Emissionsnormen für neue Autos und leichte Nutzfahrzeuge.

Was bedeutet eine Integration des Gebäude- & Verkehrssektors in das ETS?

Der Verkehrssektor kann, wie auch der Gebäudesektor auf zwei Arten in das Europäische Zertifikathandelssystem eingegliedert werden: Einerseits könnte das bestehende System einfach auf die zusätzlichen Sektoren ausgeweitet werden. Andererseits könnte ein parallellaufendes System für Verkehr und Gebäude gebildet werden. Im Vorschlag der europäischen Kommission wird letzteres ab dem Jahr 2025 für die Sektoren Straßenverkehr und Gebäude vorgezogen. Die Schifffahrt soll mit einer Übergangsphase in das bestehende System eingegliedert werden.

Die Entscheidung gegen die Integration in das bestehende ETS baut auf der höheren Einsparungs-Effizienz eines eigenen Systems für Straßenverkehr und Gebäude. Würde das bestehende System auf den Verkehrssektor ausgeweitet, heißt das, dass derzeit inkludierte Sektoren wie Wärme- und Energieerzeugung oder energieintensive Industriezweige (Ölraffinerien, Stahlwerke,…) mit dem Verkehrssektor um dieselben CO2-Zertifikate bieten. Eine Analyse des Policy Departments for Economic, Scientific and Quality of Life Policies des Europäischen Parlaments, weist daraufhin, dass der Verkehrssektor höhere Umstiegs- bzw. Treibhausgas-Vermeidungskosten aufweist, als bereits inkludierte Sektoren. Sofern sich der Zertifikatshandelspreis weiterhin über alle Sektoren kumuliert bildet, würde damit der Preis auch für alle Sektoren ansteigen, da die Vermeidungskosten im Verkehr besonders hoch sind und den Gesamtpreis so nach oben drücken. Damit wären die Emissionsreduktionen im Verkehrssektor jedoch trotzdem äußert gering, da der Zertifikatspreis mit großer Wahrscheinlichkeit unter den tatsächlichen Vermeidungskosten im Verkehr bleibt und so ein Anreiz fehlt, viel CO2 einzusparen. Bei einem aktuellen Zertifikatspreis von rund EUR 40-45 pro Tonne CO2 würde dieses System beispielsweise den Benzinpreis um 10-12 Cent pro Liter erhöhen. Das Europäische Parlament schätzt diese Preissteigerung als zu gering ein, um große Lenkungseffekte zu erzielen (European Parliament 2021).

Ein separates System wird mit zukünftig höheren CO2-Preisen für die Sektoren Straßenverkehr und Gebäude verbunden. Eine Schätzung ergibt einen Preisanstieg auf bis zu EUR 180 pro Tonne CO2 (2015 Preise) innerhalb eines separaten Systems für Gebäude und Straßenverkehr (Cambridge Econometrics 2021). Höhere CO2-Preise werden in fast allen Fällen von Produzent:innen oder Dienstleister:innen an ihre Abnehmer:innen weitergegeben (Europäischen Kommission 2015). Das heißt, Endkonsument:innen sind stärker von der Maßnahme betroffen. Der Grad der Betroffenheit von europäischen Endkonsument:innen unterscheidet sich jedoch: Gerade Haushalte mit niedrigen Einkommen aus ärmeren EU-Ländern sind stärker von einer Preissteigerung im Straßenverkehr betroffen als reichere Haushalte in Ländern wie Österreich (Graf et al. 2021).

Begleitend mit den neuen Maßnahmen zum Zertifikatehandel sind daher Umverteilungsmaßnahmen notwendig, die die Kommission mit der Rückverteilung der Auktionseinnahmen und der Errichtung eines Sozialfonds installiert (Der Sozialfonds wird von dieser ersten Schnelleinschätzung nicht analysiert). Um negative Effekt auf Beschäftigung und ärmere Haushalte zu vermeiden, stellen vor allem Rückvergütungen als Pauschalbeträge (Lump sum payments) die verteilungspolitisch sinnvollste Maßnahme dar, auch wenn sie den das eigentliche Problem der Verteilungsungerechtigkeit nicht lösen (Cambridge Econometrics 2021). 

Zudem steht das Emissionshandelssystem seit seiner Etablierung berechtigterweise unter Kritik. Wichtige Reformoptionen wie ein Mindestpreis oder schnellere Abschaffung der kostenlosen Zertifikate wurden nicht aufgenommen, was den Preis einige Jahre zu tief für große Lenkungseffekte blieben lies.

Was bedeutet "Carbon Border Adjustment Mechanism"?

Die Einführung einer CO2-Grenzabgabe macht durchaus Sinn. Sie zieht Unternehmen zur Verantwortung, die vor angemessenen nationalen (bzw. Europäischen) Klimazielen in Drittstaaten “fliehen”, um dort uneingeschränkt produzieren zu können. Eine Ausweitung auf weitere Sektoren, die etwaige Risiken von “Carbon Leakage” bergen, wäre jedoch angebracht. Die europäische Union darf nicht übersehen, dass sie mit dem Import, Konsum und allgemein der Nachfrage von energieintensiven Gütern indirekt für einen großen Teil der im Ausland “produzierten” Emissionen mitverantwortlich ist. Die Einbindung mehrere Sektoren abseits der oben genannten in das CBAM ist deshalb wünschenswert, laut Europäischer Kommission aber noch nicht konkret geplant.

Damit der CBAM funktioniert, müssen mit seiner Implementierung außerdem die Zuteilung kostenloser Emissions-Zertifikate (wie es bis dato mit einem Teil der Zertifikate pro Jahr gehandhabt wird) an Unternehmen der genannten Sektoren auslaufen; das CBAM würde die kostenlosen ETS-Zertifikate sozusagen ablösen. Damit der CBAM für sehr energieintensive, europäische Unternehmen den Anreiz schafft, Emissionen tatsächlich zu reduzieren, kann und darf er nicht mit der Austeilung von kostenlosen ETS-Zertifikaten parallel existieren. Stark zu kritisieren ist deshalb, dass der Gesetzesentwurf, obwohl kostenlose Zertifikate nun an Bedingungen geknüpft werden, kein genaues Datum des Auslaufens kostenloser ETS-Zertifikate vorsieht.

Fazit: Fit for 55 geht in die richtige Richtung, ist aber noch nicht beschlossen

Grundsätzlich ist das Fit for 55 ein adäquates und zu begrüßendes Paket an Maßnahmen für Emissionsreduktionen innerhalb der EU. Auch die angekündigte Einführung eines Sozialfonds und der Rückverteilung von Auktionseinnahmen aus dem Zertifikatshandel an Haushalte mit niedrigen Einkommen klingt dem Titel nach sinnvoll (eine Analyse ist ausstehend). Dennoch sind die Maßnahmen zum Beispiel mit der Ausweitung des ETS und der Einführung eines zweiten ETS stark auf den Marktmechanismus fixiert. Die Maßnahmen sollten jedoch nicht dazu dienen, Steuereinnahmen zu generieren – in erster Linie müssen sie Emissionen durch verändertes Handeln reduzieren. Sollte der Preis von Zertifikaten in einem freien Handelssystem nicht genug steigen, sind die notwendigen Lenkungseffekte in Frage gestellt.

Dazu kommt, dass das Paket Fit for 55 erst Vorschläge der Europäischen Kommission darstellen. Um diese in Umsetzung zu bringen, bedarf es der Zustimmung aller Mitgliedsländer und des Europäischen Parlaments. Es ist mit Gegenwind von einigen Staaten zu rechnen. Konflikte wird es zum Beispiel mit der Automobilherstellernation Deutschland geben, da die Vorschläge zur Transformation des Verkehrssektors auch das Nullemissionsziel (also der Abschaffung von Verbrennungsmotoren) umfassen. Dazu kommt Polen, das seine fossilen Kraftwerke weiterhin betreiben wollen wird.

Ein weiterer Kritikpunkt richtet sich an das Fehlen eines konkreten Plans zur Erreichung des 1,5 Grad Ziels. Wird dieses Ziel nicht erreicht, werden irreversible Schäden für Mensch & Umwelt erwartet. Das Pariser Klimaabkommen verpflichtet deshalb alle teilnehmenden Länder, alles mögliche zu tun, um das Ziel zu erreichen. Der fehlende Kontext zum Ziel limitiert somit die Glaubwürdigkeit des Gesetzespakets.

Für alle, die sich selbst ein Bild machen wollen:

Die Gesetzesentwürfe und -änderungen sind ab heute hier zugänglich.

Zusammenfassungen und Fact-Sheets zu den einzelnen Sektoren sind hier downloadbar.

Während der Lockdown-Monate war der private Konsum stark eingeschränkt. Gastronomie und der stationäre Handel waren gänzlich bzw. phasenweise geschlossen. Auch im Bereich Verkehr gingen die Ausgaben stark zurück. Die Öffnungsschritte ermöglichen nun vieles wieder, was in den Wintermonaten nicht möglich war. Gesamtwirtschaftlich zieht die Nachfrage an, getrieben von Nachholeffekten. Dass dies zu einem vorübergehenden Anstieg der Inflation führen würde, war bereits vor der Öffnung wissenschaftlicher Konsens.

Ist die Situation wirklich so dramatisch?

In Österreich und Deutschland bewegte sich die Inflation in den letzten drei Monaten zwischen knapp unter zwei und drei Prozent. Angesichts der Tatsache, dass das von der Europäischen Zentralbank (EZB) ausgegebene Inflationsziel bei zwei Prozent liegt, kann hier keine Panik angebracht sein. Warnungen, dass lockere Geldpolitik und staatliche Hilfspakete zu anhaltend hoher Inflation, oder gar Hyperinflation führen werden, sind aus mehreren Gründen überzogen. Die Voraussetzungen für Inflationszahlen nahe der 10 Prozent, wie sie etwa in den 1970er-Jahren vorherrschten, sind schlicht nicht gegeben. Einerseits befinden sich Österreich und die Euro-Zone nach wie vor in einer tiefen Rezession. Die OECD prognostizierte für Österreich unlängst eine Rückkehr zum Vorkrisenniveau nach dem zweiten Quartal 2022. Um wieder in die Nähe des Wachstumspfades vor der Pandemie zu kommen, fehlt aber noch viel. Hier helfen niedrige Zinsen, um die Nachfrage weiter anzukurbeln und die Lücke zum Vorkrisen-Wachstumspfad zu schließen. Damit es zu drastisch hohen Inflationszahlen kommt, müssten nicht nur die Preise, sondern auch die Löhne immer stärker steigen. Angesichts der immer noch dramatisch hohen Arbeitslosenzahlen in Europa, werden Arbeitnehmer:innen und Gewerkschaften in nächster Zeit allerdings kaum deutliche Lohnanstiege verhandeln können.

Warum sind die Rohstoffpreise so stark gestiegen?

Eine allgemeingültige Erklärung für die gestiegenen Rohstoffpreise gibt es nicht, dazu muss man sich die einzelnen Güter separat anschauen. Im Bereich der Baustoffe, vor allem bei Holz, herrscht im Moment eine Mischung aus stark gestiegener Nachfrage und nachhinkendem Angebot bzw. Lieferengpässen vor. Diese treibt die Preise an. Vor allem in den USA hat die Nachfrage schon etwas früher angezogen. Europa exportiert große Mengen an Holz über den Atlantik, sieht sich nun aber auch selbst einer gestiegenen Nachfrage gegenüber. Bei Halbleitern und Mikrochips gibt es Herstellungsschwierigkeiten im asiatischen Raum. Der durch die Pandemie induzierte Digitalisierungsschub hat die Nachfrage in diesem Bereich drastisch erhöht. Für die Produktion derartiger Chips werden um die 300 verschiedenen Stoffe benötigt, dies wirkt sich wiederum auch auf die Nachfrage nach diesen Komponenten aus. Lieferengpässe gibt es aktuell bei vielen Rohstoffen. Generell wurden die Produktionskapazitäten während der Pandemie in großen Teilen der Welt tendenziell zurückgefahren. Fehlende Frachtkapazitäten, aber auch die Blockade des Suezkanals sind im Welthandel spürbar und tragen ihren Teil dazu bei. Mittlerweile haben sich aber die Preise für Holz, Kupfer, Stahl oder Soja wieder merklich entspannt.

Die derzeitige Inflation ist auch stark von den Treibstoff- und Energiepreisen getrieben. Waren diese vor einem Jahr noch besonders niedrig, trägt der aktuelle Preisschub einiges zu den derzeitigen Inflationsraten bei. Die Treibstoff- und Energiepreise unterliegen häufig starken Schwankungen. Kommt es etwa zu einem rapiden Anstieg des Ölpreises, fungiert dieser als Preistreiber und lässt die Inflation in die Höhe schnellen. Natürlich kann das auch in die andere Richtung ausschlagen. Nützlich kann deshalb auch eine Betrachtung der um die Energiepreise bereinigten Inflationsrate sein. Dabei zeigt sich, dass die bereinigte Inflationsrate in den letzten Jahren nicht nur geringeren Schwankungen ausgesetzt war, sondern sich auch konstanter im Bereich der zwei Prozent Marke bewegte.

Was für eine Rolle spielen Basiseffekte?

Dass die aktuellen Inflationszahlen höher ausfallen als in den letzten Jahren, hängt auch mit der Berechnungsmethode der Inflationsrate zusammen. Dabei werden jeden Monat die Preise für gewisse Gruppen von Gütern und Dienstleistungen mit dem Vorjahresmonat verglichen. Hier kommen die sogenannten Basiseffekte ins Spiel: Wenn etwa im Vorjahr die Preise für ein bestimmtes Gut besonders niedrig waren, fällt der Anstieg umso höher aus. So etwa im Bereich Energie. Dort stiegen die Preise im Mai verglichen mit dem Vorjahr um 11 Prozent an. Im Vergleich mit 2019 jedoch ist gerade mal ein Anstieg von 1,4 Prozent zu verzeichnen. Die Energiepreise sind also lediglich auf das Niveau zurückgeklettert, dass sie vor der Krise hatten.

Nicht zu unterschätzen sind auch die Basiseffekte im Handel. Hier hat die Corona-Pandemie jedenfalls einiges durcheinandergewürfelt. Im Kleiderhandel startet der Sommerschlussverkauf üblicherweise im Juni. Im Vorjahr fanden nach den ersten Öffnungsschritten allerdings bereits im Mai Abverkäufe statt. Dementsprechend niedrig sind nun die Vergleichspreise für dieses Jahr. Offiziell stiegen somit die Preise für Bekleidung im Mai 2021 um 2,9 Prozent im Vergleich zum Vorjahr. Verglichen mit Mai 2019 hingegen blieben die Preise sogar gleich. Dies betrifft etwa auch den Möbelhandel. Statt 4,5 Prozent im Vergleich zum Mai 2020, stiegen die Preise seit April 2020 lediglich um 2 Prozent.

Wann kann Inflation helfen?

Grundsätzlich ist eine regelmäßige niedrige Steigerung der Preise besser als keine, weil es den Unternehmen hilft, ihre Reallöhne und Preise leichter anzupassen. Leichte Preissteigerungen wirken für die Wirtschaft wie Schmiermittel für den Motor.

Wann wirkt leichte Inflation negativ?

Eine Verteuerung macht es Menschen schwieriger, sich das Leben zu leisten. Solange die Löhne, Gehälter, und Pensionen entsprechend mitsteigen, ist das kein Problem. Aktuell ist das wegen Corona jedoch nicht der Fall. Die Mindestgehälter der Kollektivverträge sind im letzten Jahr um 1,6% gestiegen, die aktuelle Preissteigerungsrate beträgt aber 2,8% im Mai 2021. Die Inflation ist daher vor allem ein Leistbarkeitsproblem für Niedrigverdiener, die zwischenzeitlich steigende Preise nicht gut mit ihrem Vermögen ausgleichen können.

Wie bekommen wir die Inflation im täglichen Leben zu spüren?

Über die letzten 15 Jahre waren vor allem die Mieten der große Preistreiber. Dies hat letztlich auch eine Verteilungsdimension. Haushalte mit geringeren Einkommen geben nämlich einen wesentlich größeren Anteil für Wohnen und Lebensmittel aus. Preissteigerungen in diesen Bereichen wirken sich damit für diese Haushaltsgruppe umso stärker aus, ärmere Haushalte bekommen die Teuerung tendenziell stärker zu spüren. Wie genau sich die Lebenshaltungskosten nach verschiedenen Gruppen unterscheiden, hat das Momentum Institut hier berechnet.

Wie können jene entlastet werden, für die das Leben am teuersten ist?

Um jene zu kompensieren, die tendenziell stärker von der Inflation betroffen sind, empfehlen sich Konsumgutscheine. Diese könnten einerseits jenen zugestanden werden, die speziell von Corona betroffen sind (Arbeitslose, Kurzarbeiter:innen, getroffene Selbständige), aber auch Niedrigverdiener:innen generell. Letztere bekommen die Inflation in der Regel stärker zu spüren. Bei 1,6% durchschnittliche Lohnerhöhung der KVs im letzten Jahr (Tariflohnindex) und 2,8% Inflation ergibt sich für Niedrigverdiener:innen Teuerungsdruck. Die Bundesregierung sollte gemeinsam mit den Ländern ein nationales Programm gegen exzessive Mietpreisanstiege entwickeln. Das reicht von einer neuen strengeren Raumplanung/Flächenwidmung, mehr nachhaltigem und kostengünstigen Neubau bis zu einer Beschränkung von Wohnen als finanziellem Anlageobjekt. Treibstoffe als Preistreiber werden nach den nächsten Monaten wieder wegfallen, aber die steigende Preisentwicklung bei Mieten nicht.

Schon vor der Jahrtausendwende fiel der Startschuss für die heutige Debatte rund um den Lobau-Tunnel. Damals wurden im Rahmen der Strategischen Umweltprüfung für den Nordosten Wiens ("SUPer NOW") verschiedene Varianten für eine sechste Donau-Querung diskutiert. Diese sollte die bestehenden fünf Brücken (Nordbrücke, Floridsdorferbrücke, Brigittenauerbrücke, Reichsbrücke und Praterbrücke) ergänzen und vor allem die Praterbrücke – samt darauf befindlicher A23 – entlasten. Entgegen der Abschlussempfehlung von SUPer NOW entschied man sich schließlich in den 2000ern für jene Variante über die heute diskutiert wird. Mittels Tunnel soll der Nationalpark Donau-Auen durchquert werden. Im Endausbau soll damit die S1 von Raasdorf bei Essling bis zum Knoten Schwechat geschlossen werden. Zudem sollen die Spange Seestadt Aspern und dazugehörige Stadtstraße die A23 von Hirschstetten aus mit der S1 verbinden und damit auch die Seestadt Aspern an das Autobahnnetz anschließen.

Verkehrssektor als Emissionstreiber

Nachdem Klimaschutzministerin Leonore Gewessler (Grüne) nun eine Prüfung sämtlicher Autobahn Bauvorhaben angekündigt hat, steht der Lobau-Tunnel einmal mehr im Zentrum der öffentlichen Debatte. Einer der Hauptgründe dafür ist die Entwicklung des Treibhausgasausstoßes durch den österreichischen Verkehrssektor. Denn seit 1990 sind die Emissionen im Verkehrssektor um über 74 % gestiegen. Rund die Hälfte der österreichischen Emissionen außerhalb des EU-Emissionshandelssystems sind auf den Verkehr zurückzuführen.

Mehr Straßen – Mehr Verkehr

Nicht nur klimapolitisch ist das Projekt sehr umstritten. Auch aus verkehrsökonomischer Sicht bringt der Lobau-Tunnel nicht den gewünschten Effekt einer Reduktion des Straßenverkehrs in Wien – im Gegenteil. Schon seit dem letzten Jahrhundert ist das Phänomen des induzierten Verkehrs bekannt: Baut man mehr Straßen, so führt das nicht zu einer Entlastung des Verkehrssystems, sondern zu einem Anstieg des Autoverkehrs. Jene Menschen, die zuvor mangels akzeptabler Straßenanbindung oder aufgrund langer Stauzeiten auf das Autofahren verzichtet haben, steigen durch die freigewordenen Kapazitäten im Verkehrssystem nun auf das Auto um. Der Autoverkehr steigt damit. Im konkreten Fall zeigt eine verkehrsökonomische Analyse der TU Wien, dass die geplanten Bauvorhaben zu einem Anstieg des Wiener Autoverkehrs von über 83.000 Fahrzeugkilometern pro Tag führen würden. Das zeigt sich auch im Modal Split, der die Verkehrsmittelwahl wiedergibt. Der Bau des Lobau-Tunnels verschiebt die Verkehrsmittelwahl hin zur stärkeren Autonutzung, während die Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel zurückgehen würde. Damit widerspricht das Vorhaben den Verkehrszielen, die sich die Stadt Wien selbst auferlegt hat. Laut Rahmenstrategie Smart City soll der Anteil des Autoverkehrs bis 2025 von aktuell 27 % auf 20 % sinken. Bis 2050 sollen es dann weniger als 15 % sein.

Wirkliche Entlastung braucht mehr öffentliche Verkehrsmittel

Um eine nachhaltige Reduktion des Autoverkehrs herbeizuführen braucht es einen Ausbau des Radnetzes, sowie der öffentlichen Verkehrsmittel. Wie auch Verkehrswissenschaftler betonen, ist die Abhängigkeit vom PKW ein kreiertes Problem, weil zu lange auf den Ausbau von Straßen anstatt auf den Ausbau von öffentlichen Verkehrsmitteln gesetzt wurde. Besonders im 22. Bezirk zeigt sich dieser Bedarf deutlich, etwa wenn man das Bevölkerungswachstum mit dem PKW-Bestand vergleicht. Während in den restlichen Bezirken eine Entkoppelung von Bevölkerungswachstum und PKW-Bestand stattgefunden hat, steigt im 22. Bezirk der PKW Besitz parallel zum Bevölkerungswachstum. Außerdem müssen Straßen verkehrsberuhigt werden. Das Geld für die dafür notwendigen öffentlichen Investitionen können wir uns derzeit so günstig wie noch nie über Staatskredite besorgen. Gerade jetzt, wo es um den wirtschaftlichen Aufschwung nach Corona geht, wäre dafür der richtige Zeitpunkt. Auch die geplante Ausweitung des Parkpickerls auf ganz Wien ist ein wichtiger erster Schritt. Allerdings bleibt das Parken in Wien im internationalen Vergleich noch immer verhältnismäßig günstig. Ob die erwünschte Reduktion des Autoverkehrs damit erreicht werden kann, muss künftig noch evaluiert werden. 

Verkehrspolitik ist zugleich Sozialpolitik

Nicht nur verkehrsökonomisch ist der Bau von zusätzlichen Autobahnen umstritten, sondern auch verteilungsökonomisch. Schließlich besitzen ärmere Haushalte viel seltener Autos. In Wien besitzt in den untersten beiden Einkommensfünfteln weniger als die Hälfte der Haushalte einen PKW. Rund 64 % dieser Haushalte könnten den Lobautunnel somit gar nicht selbst benutzen. Dagegen sind es im reichsten Wiener Einkommensfünftel fast 80 % der Haushalte. Der Bau des Lobau-Tunnels kommt also überdurchschnittlich stark dem Mobilitätsverhalten von reicheren Haushalten zugute, während ärmere Haushalte kaum profitieren. 

Verkehr fit für das 21. Jahrhundert machen

Zusammenfassend kann also gesagt werden, dass die Wiener Verkehrspolitik mit dem Lobau-Tunnel einen Schritt in die Vergangenheit machen würde. Für eine fortschrittliche, soziale und verkehrsökonomisch sinnvolle Verkehrspolitik braucht es Alternativen, die uns die selbst auferlegte Abhängigkeit vom Autoverkehr nehmen. Konkret bedeutet das:

• Einstellung großer neuer Straßenbauvorhaben, wie Stadtstraße oder Lobautunnel.
• Ausbau des öffentlichen Verkehrssystems, sowie des Radfahrnetzes, besonders auch in den Flächenbezirken.
• Rückbau großer Verkehrsflächen, um ein "Auffüllen" der freigewordenen Straßenkapazitäten zu vermeiden und den öffentlichen Raum fairer zu verteilen.
• Eine Ökologisierung von Verkehrsabgaben, sowie die Einführung einer CO2-Steuer samt sozialen Ausgleichsmechanismen. 

Um der Klimakrise entgegenzuwirken, müssen wir weniger CO2 emittieren - also unter anderem weniger ins Flugzeug steigen. Eine drastische Reduktion des österreichischen Flugverkehrs wurde im Jahr 2020 durch die Covid-19 Pandemie erreicht. Auch, wenn die massiven Einbrüche in Passagier- und Flugzahlen in erster Linie unfreiwillig waren, zeigen sie, wie groß das Treibhausgaspotential des (österreichischen) Flugsektor ist, und wie viel CO2 gespart werden könnte, wenn wir unser Reiseverhalten auch abseits der Pandemie verändern.

Wie stark wurde der Flugsektor von Corona getroffen?

Im Jahr 2020 ging das Passagieraufkommen in Österreich im Vergleich zum Vorjahr um rund 74% zurück (36 Mio. vs. 9,3 Mio. Passagiere), die Anzahl der gelandeten und gestarteten Flüge reduzierte sich österreichweit um 64% (320 Tsd. vs. 114 Tsd.). Besonders das zweite Quartal 2020 erfuhr starke Einbußen.

Weniger stark betroffen als die anderen österreichischen Flughäfen waren Salzburg und Innsbruck mit jeweils 61% und 57% Passagierrückgang. Die zwei westösterreichischen Flughäfen verzeichnen laut Daten der Statistik Austria vor allem hohe Passagierzahlen in den Wintermonaten, also dem 1. Quartal, was auf den Wintertourismus rückzuführen sein könnte. Da das 1. Quartal 2020 am wenigsten von der Corona-Krise gezeichnet war, sind auch die allgemeinen Einbußen geringer. Die Emissionen an Flughäfen in Westösterreich scheinen also deutlich vom Wintertourismus beeinflusst.

In absoluten Zahlen verzeichnete der Flughafen Wien bei weitem die massivsten Einbrüche, da er fast 90% aller österreichischen an- und abreisenden Flugpassagiere abwickelt. Bei einer genauen Betrachtung der Veränderungen des Flugverkehrs ab Wien in der obigen Grafik zeigt sich: Die Einbußen erreichten Höchstwerte von bis zu -100% im 2. Quartal 2020, und Passagierzahlen/Flugbewegungen gingen viel stärker zurück als der Frachtverkehr. Fracht konnte also auch während der Krise mit geringeren Einschränkungen transportiert werden.

Besseres Klima durch Corona?

Aus klima- und umweltpolitischer Sicht bedeuten diese ungewöhnlichen Entwicklungen im Passagieraufkommen nun vor allem eines - es konnten massive Mengen an CO2 eingespart werden, die ohne Pandemie nun in der Atmosphäre wären und ihren Beitrag zur Klimaerwärmung leisten würden:

Auf Basis der am häufigsten beflogenen Destinationen von Wien nach Westeuropa, Osteuropa, in den Nahen & Mittleren Osten, sowie auf Langstrecken wurden im Jahr 2019, gewichtet nach Passagierzahlen und Streckenlängen, 4,53 Mio. Tonnen CO2 emittiert. Bei gleichbleibendem Trend für 2020 ergibt das unter Berücksichtigung der Passagierreduktionen ab Wien eine Einsparung von 3,41 Mio. Tonnen CO2.

In anderen Worten bedeutet das:

• 2020 konnte durch die geringe Anzahl an Passagierreisen ab Wien so viel CO2 eingespart werden, wie 370.835 Österreicher*innen summiert pro Kopf in einem Jahr emittieren (Pro-Kopf-Emissionen in Ö. 2019: 9,2 t). Das entspricht sogar mehr, als der Gesamtbevölkerung der Stadt Graz pro Jahr.
• Wären die von Österreich ausgehenden Emissionen aus dem internationalen Flugverkehr Teil der österr. Verkehrsemissionen, wäre der Flugverkehr 2019 für 16% der Verkehrsemissionen verantwortlich gewesen. Die Einsparungen im Jahr 2020 hätten demnach etwa 12% der Verkehrsemissionen gebracht.

Was bedeutet das nun für Österreich?

Eine so drastische Flugreduktion wie in der Corona-Krise wird nach Bewältigung der Corona-Krise wohl kaum zur Normalität werden, zumindest nicht ohne weitere ökonomische Maßnahmen. Die Analyse verdeutlicht jedoch, wie stark das Treibhauspotential im österreichischen Flugsektor ist, und wie viel CO2 eingespart werden kann, wenn weniger Menschen ins Flugzeug steigen. Um CO2-Einsparungen nicht nur durch eine Pandemie zu schaffen, brauchen wir auch nach der Krise Maßnahmen, um Flugbewegungen drastisch zu reduzieren: Weniger unnötige Kurzstreckenflüge, Bepreisung von Treibhausgasen und eindeutige Zuordenbarkeit/Zuweisung von Verantwortung von Emissionen an die jeweils emittierenden Länder. So können Anreize geschaffen werden, Lösungen für einen klimagerechteren Luftverkehr zu finden.